新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“處罰辦法”）第十一條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)環(huán)境行政處罰。法律、法規(guī)授權(quán)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)環(huán)境行政處罰。

而《行政處罰法》第十七條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。該法第三十八條同時(shí)規(guī)定，行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效。

根據(jù)國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)垂直管理體制改革的有關(guān)精神，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，不再是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén)。目前縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)既不是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，更不是行政機(jī)關(guān)。在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，派出機(jī)構(gòu)不能以自己的名義實(shí)施行政處罰。

目前，僅有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》授權(quán)市生態(tài)環(huán)境部門(mén)派出機(jī)構(gòu)可以以自己名義開(kāi)展轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，依法查處生態(tài)環(huán)境違法行為。以及《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》授權(quán)市、區(qū)縣（自治縣）生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)行使的行政處罰權(quán)，分別由市、區(qū)縣（自治縣）生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施。

所以，生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施行政處罰，必須要有行政主體適格。目前不具有主體資格的派出機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不得以自己的名義實(shí)施行政處罰，否則，行政處罰決定無(wú)效。

在日常的基層執(zhí)法工作中，各區(qū)、縣需要處罰的案件不可能全由市生態(tài)環(huán)境局來(lái)辦理，那么，如何解決這一問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，可以從以下方面予以解決。

一、統(tǒng)一行政執(zhí)法證件，統(tǒng)一刻制行政執(zhí)法專(zhuān)用章。

根據(jù)《處罰辦法》第二十三條規(guī)定，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

對(duì)此，首要任務(wù)是將各區(qū)、縣執(zhí)法人員的執(zhí)法證件統(tǒng)一為市生態(tài)環(huán)境局為單位，各區(qū)、縣執(zhí)法人員以市局的名義開(kāi)展檢查或調(diào)查，辦理行政處罰案件。如四川省巴中市生態(tài)環(huán)境局在咨詢(xún)當(dāng)?shù)胤ㄔ翰f(xié)調(diào)市司法部門(mén)后，由市司法部門(mén)對(duì)全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)執(zhí)法人員統(tǒng)一考試，對(duì)考試合格的報(bào)四川省司法廳統(tǒng)一頒發(fā)了以巴中市生態(tài)環(huán)境局為單位的行政執(zhí)法證，并給各區(qū)、縣統(tǒng)一刻制了帶編號(hào)的巴中市生態(tài)環(huán)境局行政執(zhí)法專(zhuān)用章，由各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境局保管使用。

二、由市局明確各區(qū)縣辦理案件范圍，并承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)違法案件查處。

為進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高工作效率，可由市生態(tài)環(huán)境局出臺(tái)全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合行政執(zhí)法內(nèi)部工作規(guī)范，明確各區(qū)、縣以市局的名義辦理案件范圍，指派各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為各區(qū)、縣轄區(qū)內(nèi)案件的承辦機(jī)構(gòu)，具體承辦轄區(qū)內(nèi)立案查處的違法案件。

在基層執(zhí)法中，由于各區(qū)縣在法制審核方面取得法律職業(yè)資格的人員缺乏，為避免法制審核和集體討論這兩個(gè)問(wèn)題在程序上違法，可將具有以下情形的，先由各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境局初步審查后上報(bào)市局，由市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行法制審核和集體討論：

1、符合《處罰辦法》第四十六條規(guī)定，有下列情形之一，擬作出以下行政處罰決定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷(xiāo)許可證件、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可；（四）限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰。

2、符合《處罰辦法》第四十九條規(guī)定，有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)或者法制審核人員進(jìn)行法制審核：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。

根據(jù)《行政處罰法》第五十八條第一款及《處罰辦法》第四十九條規(guī)定，行政處罰決定法制審核，僅限于重大行政執(zhí)法（處罰）決定。

此外，不予處罰決定是否需要法制審核？根據(jù)《行政處罰法》第三十三條，不予處罰決定主要適用于不構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，或者構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，但是可以酌定免予處罰。據(jù)此，原則上，不予處罰決定不屬于“重大”的范疇，不需要法制審核。

3、符合《處罰辦法》第五十二條規(guī)定，有下列情形之一，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。（一）情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（二）擬罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物數(shù)額五十萬(wàn)元以上的；（三）擬吊銷(xiāo)許可證件、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可的；（四）擬責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；（五）生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

作者單位：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法大隊(duì)