《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》）近日審議通過，將于2026年1月1日起施行。這是我國首部關(guān)于國家公園的專門立法，其頒布實施標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入了法治化、規(guī)范化的新階段，對于推進(jìn)美麗中國建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。聚焦《國家公園法》特點與亮點，本報記者專訪中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒。

中國環(huán)境報：從加強自然保護(hù)地體系建設(shè)的角度看，為什么要出臺《國家公園法》？

于文軒：良好的生態(tài)環(huán)境是一國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展不可或缺的條件和重要保障。黨的十八大以來，我國特別重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。特別是自2019年以來，我國全面推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)并取得顯著成效。國家公園是我國自然保護(hù)地體系的主體。2021年，我國建立首批五個國家公園，將自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間納入其中。今年8月，這五個國家公園全部完成自然資源確權(quán)登記，從而擁有了屬于自己的“戶口本”。

長期以來，我國自然保護(hù)地法治工作主要以自然保護(hù)區(qū)管理為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容展開。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，形成了很好的法治基礎(chǔ)。自設(shè)立國家公園以來，有關(guān)地方針對各國家公園的專門立法紛紛出臺，綜合性國家公園立法研究和起草工作也在積極推進(jìn)。在實踐中，國家公園體系建設(shè)已經(jīng)走在了綜合性立法之前，進(jìn)一步推動自然保護(hù)地體系建設(shè)亟需更高位階的法律依據(jù)。同時，我國也在積極推動生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，其中生態(tài)保護(hù)編的相關(guān)內(nèi)容也需要與綜合性國家公園立法的內(nèi)容相銜接。因此，出臺《國家公園法》迫在眉睫。

中國環(huán)境報：您認(rèn)為《國家公園法》最突出的特點是什么？

于文軒：《國家公園法》最突出的特點體現(xiàn)為兩個方面。

一方面是貫徹系統(tǒng)整體觀。在生態(tài)文明時代，系統(tǒng)整體觀是認(rèn)識人與自然關(guān)系、解決生態(tài)環(huán)境問題、推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的基本方法。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，系統(tǒng)整體觀強調(diào)生態(tài)要素之間的共生與依存關(guān)系。《國家公園法》以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，明確了“保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性”的主旨，要求“根據(jù)自然生態(tài)空間分布和系統(tǒng)性保護(hù)需要，編制國家公園空間布局方案”，這些規(guī)定體現(xiàn)了系統(tǒng)整體觀的內(nèi)在要求。

另一方面是對民生福祉的高度重視。在我國，國家公園建設(shè)是踐行人與自然和諧共生理念的重要領(lǐng)域?！秶夜珗@法》明確要求，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，規(guī)定國家公園的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對原有居民生產(chǎn)生活活動作出安排。同時，該法還規(guī)定，原有居民可以開展必要的生產(chǎn)生活活動；國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由有關(guān)地方人民政府妥善安置；對擬設(shè)國家公園區(qū)域內(nèi)不符合管控要求的開發(fā)建設(shè)項目，該法要求做好分類處置、有序退出、合理補償?shù)裙ぷ鳌?/span>

特別是在“參與和共享”一章中，該法規(guī)定支持國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民和周邊居民積極參與國家公園的保護(hù)、提供與國家公園保護(hù)目標(biāo)相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，國家公園生態(tài)管護(hù)崗位也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用?。這些規(guī)定表明，國家公園在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的同時，還注重民生保障，鮮明地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念。

中國環(huán)境報：與此前公布的草案相比，《國家公園法》增加了“因地制宜、突出特色”的規(guī)定，其目的是什么？　

于文軒：《國家公園法》第四條規(guī)定國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)“堅持因地制宜、突出特色”，這是在《國家公園法（草案二次審議稿）》的基礎(chǔ)上新增的內(nèi)容。

由于我國生態(tài)系統(tǒng)類型豐富，不同國家公園的生態(tài)環(huán)境等具體情況差異很大，因而無法按照統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求建設(shè)所有的國家公園。例如，三江源國家公園與武夷山國家公園在這方面的差異性就相當(dāng)大。因此，“因地制宜、突出特色”的規(guī)定對進(jìn)一步健全我國自然保護(hù)地體系、加強國家公園建設(shè)具有重要意義，為各國家公園在遵循基本法律要求的同時，實行差別化管理提供了法律依據(jù)。

中國環(huán)境報：國家公園強調(diào)以自然恢復(fù)為主，這相當(dāng)于為國家公園生態(tài)修復(fù)定了調(diào)子，這將對當(dāng)前生態(tài)保護(hù)工作產(chǎn)生何種積極影響？

于文軒：《國家公園法》第二十六條規(guī)定，國家公園區(qū)域內(nèi)受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)廊道連通、重要棲息地恢復(fù)等應(yīng)當(dāng)堅持自然恢復(fù)為主，如確有必要開展人工修復(fù)活動，應(yīng)制定科學(xué)合理的修復(fù)方案。這表明，該法遵循了“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合”的基本原則。這一原則在近些年來制定的《濕地保護(hù)法》《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等生態(tài)保護(hù)立法中也有明確規(guī)定。

生態(tài)學(xué)研究表明，生態(tài)系統(tǒng)大多具有較強的恢復(fù)能力，在消除人類活動干擾后，生態(tài)系統(tǒng)通常會逐漸恢復(fù)到健康的狀態(tài)。這一原則在《國家公園法》的確立，是生態(tài)保護(hù)法治遵循生態(tài)規(guī)律的生動體現(xiàn)，也為我國生態(tài)保護(hù)工作提供了在保護(hù)方法方面的基本遵循。

中國環(huán)境報：我們注意到，與《國家公園法》同一天公布的《生態(tài)環(huán)境法典（草案二次審議稿）》中也有關(guān)于國家公園建設(shè)的規(guī)定。您可否對兩者之間的關(guān)系作一介紹？

于文軒：生態(tài)環(huán)境法典編纂工作于2023年下半年正式啟動，時至今日已近兩年。根據(jù)今年四月份公布的《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，該法典由總則、污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、法律責(zé)任和附則等五編構(gòu)成。其中，關(guān)于國家公園建設(shè)的內(nèi)容集中規(guī)定于第三編“生態(tài)保護(hù)”中的“重要地理單元保護(hù)”部分，特別是其中的“自然保護(hù)地”一節(jié)中。由于國家公園建設(shè)是生態(tài)保護(hù)的重要內(nèi)容，所以這一編納入關(guān)于國家公園建設(shè)的內(nèi)容具有必要性。

在編纂技術(shù)上，這一編采用了“雙法源”模式。這一模式是指對于同一事項，既在法典中作出一般性規(guī)定，又在相關(guān)單行法律中作出具體規(guī)定，法典規(guī)范和單行法規(guī)范相互銜接、相互支撐的編纂方式。在這一編纂模式下，《生態(tài)環(huán)境法典（草案二次審議稿）》擇取《國家公園法》中的要旨要則納入其中。在此，“要旨要則”指體現(xiàn)國家公園建設(shè)需求的基本理念、基本原則和基本制度，這些內(nèi)容既體現(xiàn)在該編“一般規(guī)定”部分關(guān)于自然保護(hù)地體系的條款中，也規(guī)定在關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)的專節(jié)之中。